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      深化電力體制改革:加強電力統一規劃迫在眉睫

      發布時間:2016-08-26 瀏覽:1471

       摘要:近年來,我國電力工業快速發展,但由于缺乏統一規劃指導,也走過了不少彎路,出現了不少問題。目前,電力統一規劃缺失問題已經受到高層關注。

      今年年初中共中央、國務院印發9號文件,對進一步深化電力體制改革進行全面部署,文件中明確提出,有關部門要認真履行電力規劃職責,加強電力統籌規劃。

      自2002年我國啟動第一輪電力體制綜合改革起,隨著相關改革措施的落實,電力行業參與主體逐漸多元化,電力工業管理更加復雜,電力統一規劃呈弱化趨勢。國家層面的“十一五”電力規劃,僅在能源主管部門內部形成了規劃文本,并未進行權威發布,且由于規劃對電力需求預測相對保守,無法適應發展形勢,很快失去了對電力發展的指導價值。“十二五”電力規劃,受電網規劃方案意見不統一等因素影響,能源主管部門沒有提出電力規劃文本,甚至未能形成內部文本,使得整個五年的電力發展無法得到統一規劃的指導。

      近年來,我國電力工業快速發展,但由于缺乏統一規劃指導,也走過了不少彎路,出現了不少問題。比如,“十一五”、“十二五”煤電大發展時期,由于忽視了煤電布局的統籌規劃,忽視了煤電發展和電煤生產及運輸的統籌協調,出現了長期煤電運緊張的局面;近年來北方地區風電、太陽能發電規??焖贁U張,由于缺乏新能源發電與電網、電力消納市場及補貼資金籌集之間的統一規劃,出現較為嚴重的棄風、棄光和長期拖欠補貼資金等問題,造成很大浪費,影響了新能源的健康發展;經過多年高速增長,我國電力需求增速逐步放緩,由于缺乏統籌規劃,目前水電、火電、核電、新能源發電項目建設規模依然龐大,短期內電力裝機過剩局面難以避免。

      目前,電力統一規劃缺失問題已引發高層關注,今年年初中共中央、國務院印發9號文件,對進一步深化電力體制改革進行全面部署,文件中明確提出,有關部門要認真履行電力規劃職責,加強電力統籌規劃。

      筆者認為,當前在我國,加強電力統一規劃十分迫切。理由如下:

      電力的國民經濟基礎產業地位要求加強統一規劃。電力行業是重要的國民經濟基礎產業。為了保證電力工業的平穩健康發展,需要立足當前,著眼長遠,超前對電力發展的整體性、長期性、基本性問題進行思考和設計,也就是要做好規劃工作。電力工業的自身特性要求加強統一規劃。電力作為廣泛利用的二次能源,目前仍不能經濟合理地進行大規模儲存,電力系統集產、運、銷為一體,發電、供電、用電在同一瞬間完成,必須隨時保持平衡。任何一個設備出現故障,都會在瞬間影響和波及全系統,如果處理不及時和控制措施不恰當,往往會引起連鎖反應。為了整個電力系統的安全可靠運行,電力系統須長期堅持統一標準,實施嚴格的統一調度。由于電力系統的上述固有特性,必然要求電力工業發展實行統一規劃。

      我國能源資源與生產力布局不平衡的特征要求加強電力統一規劃。我國能源資源和生產力發展布局呈逆向分布,隨著電力需求持續增長和能源資源的消耗,我國將加快西部、北部煤電和西南水電基地建設,推廣應用特高壓等先進輸電技術,實施輸煤輸電并舉和擴大水電送電市場舉措,實現更大范圍資源優化配置。大規??缡?、跨區域配置電力資源,是對現有電源和電網建設發展格局的突破和調整,需要從國家層面進行統籌協調,必然要求加強電力統一規劃。

      社會主義市場經濟體制特征要求加強電力統一規劃。電力行業資金密集、建設周期相對較長,電力發展需要超前謀劃,而“規劃的節約是最大的節約,規劃的浪費是最大的浪費”。

       

      在當前形勢下,政府仍需通過宏觀調控等措施對經濟社會發展進行全局把控,能源和電力是宏觀管理和調控的重要內容和手段。同時,電力行業以國有資本占主導的局面長期存在,中央電力企業和省級、地方所屬國有電力企業既競爭又合作,各經營主體間相互協調才能實現整個電力行業的健康和諧發展,這都決定了必須加強國家和省級的電力統一規劃。加快非化石能源發電發展,提高非化石能源比重,需要統一規劃的引導。目前,我國非化石能源消費占一次能源消費比重僅約10%,要實現2020年15%、2030年20%的目標,發展非化石能源發電任重道遠。

      當前,我國水電前期工作困難,項目儲備不足;核電開發受廠址資源、核燃料供應與處理、電力需求、系統調峰等因素制約;風電、太陽能發電目前面臨電力送出和消納困難、系統調峰難度大、電價補貼資金缺口等問題。清潔能源發電發展的問題,僅靠一個局部的研究,一種發電形式的研究是無法解決的,必須依靠全系統、大范圍的統籌協調,依靠多種發電形式統籌規劃、電源和電網的統籌規劃,乃至能源、電力和可持續發展等領域的統籌規劃來實現,這些都有賴于電力統一規劃。

      加強電力統一規劃,能有效促進行政管理方式轉變。加強完善統一規劃機制,提出科學合理、細致全面規劃文本,并依照嚴格制度進行批準、公布和落實,將大大增加政府行政管理透明度,壓縮甚至消除電力項目審批的權利尋租空間,提高項目前期及核準工作的效率,對轉變行政管理方式,促進體制改革具有重要意義。

      深化電力體制改革與堅持電力統一規劃并行不悖。隨著電力深化體制改革,電力規劃機制將進行相應調整,在此過程中,加強完善電力統一規劃的主要因素依然存在。比如,由于我國電力工業發展空間巨大,作為國民經濟基礎產業地位依然牢固;電力工業自身技術特性難以改變;國有資本占主導的局面長期存在;推進非化石能源發展是長期目標和工作等。因此,在未來很長一段電力改革發展過程中,仍需要加強和完善電力統一規劃。當然,從更長遠看,隨著我國能源電力需求趨于飽和,社會主義市場體制機制全面完善,電力統一規劃的地位和作用也將會有些變化。

      筆者認為,電力統一規劃要把握好以下著力點:

      堅持協調統一原則。一是將水電、火電、核電、新能源發電以及輸配電網等規劃納入電力規劃統一編制、審定和實施,如無特殊情況,各專項規劃不應單獨編制和發布。二是堅持全國電力規劃指導省級電力規劃,省級電力規劃服從全國電力規劃的原則,實現上下級規劃之間、相關省級規劃之間有序銜接、協調統一。三是電力規劃應嚴格遵守國土規劃、節能、環保、水利等方面的法規、標準及要求,電力規劃應與土地利用及城鄉建設規劃相協調,電力規劃應與交通運輸、供氣供熱、城市管網等上下游行業規劃相協調。

      堅持規劃指導項目原則。對已經納入電力規劃或符合規劃布局的項目,業主單位依據規劃直接向國土、城建、環保等部門申請支持性文件,需要核準的,由能源主管部門按程序核準。未納入電力規劃的重大項目或不符合規劃布局的電力項目不予核準,特殊情況下應先研究調整規劃后再行核準。

      堅持規劃指導電價補貼原則。一是科學合理制定新能源發電發展目標,使新能源發展規模與能源需求、環境保護、氣候變化、價格承受能力等因素協調一致;二是在發展目標明確的基礎上,準確測算補貼資金需求,合理安排補貼資金來源,確保補貼資金足額及時籌集和發放;三是嚴格落實規劃指導項目的原則,對于大型基地項目,必須納入規劃方可核準建設、并網運行并領取電價補貼,對于分布式發電項目,應科學預測其發展規模,積極引導其按照規劃有序開發。

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